SCP presenteert eindevaluatie: Participatiewet is zeker geen succesverhaal

20 november 2019

In de vroege jaren van de 21ste eeuw hebben beleidsmakers een ideaal voor ogen: een participatiemaatschappij waarbij iedereen naar vermogen meedoet. Uiteindelijk leidt dat ideaal op 1 januari 2015 tot de invoering van de Participatiewet, die de Wet werk en bijstand (WWB), de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) en een groot deel van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong) vervangt. De Participatiewet beoogt een inclusieve arbeidsmarkt te creëren voor mensen met arbeidsvermogen die, bijvoorbeeld vanwege een arbeidsbeperking, ondersteuning nodig hebben bij het vinden van werk. Met de Participatiewet zou er één regeling bestaan voor mensen met een arbeidsbeperking of afstand tot de arbeidsmarkt. De verwachting was dat dit voor werkgevers overzichtelijker is en het makkelijker maakt om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen. Ook werd verwacht dat meer integraliteit leidt tot een betere uitvoering. Voor de uitvoering van de wet zijn gemeenten verantwoordelijk. De Participatiewet betreft een van de drie decentralisaties in het sociaal domein – naast zorg en ondersteuning, en jeugdzorg.

Evaluatie van de wet

Maar hoe werkt deze wet nu in de praktijk? Komen mensen die voorheen in aanmerking zouden komen voor de Wajong of de Wsw vaker aan een baan? En als zij werk vinden, is het dan vaker bij een reguliere werkgever? Zijn ze minder vaak afhankelijk van een uitkering? En hoe ervaren de mensen uit de doelgroep, maar ook de werkgevers en de gemeenten de werking van de Participatiewet? Beantwoording van deze vragen is belangrijk om inzicht te krijgen in hoe het mensen met een beperking of anderszins een afstand tot de arbeidsmarkt vergaat, hoe deze mensen het best ondersteund kunnen worden en wat de betekenis is van de veranderende verzorgingsstaat.

Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) heeft op verzoek van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de werking van de Participatiewet gedurende de eerste vier jaren geëvalueerd. De eindevaluatie van het SCP verscheen op dinsdag 19 november.

Belangrijkste conclusies

De invoering van de Participatiewet heeft nauwelijks geleid tot verhoging van de baankansen, zoals beoogd met de wet. Voor de grootste groep, de klassieke bijstandsgerechtigden, is er amper een verschil. Voor mensen die het recht op toegang tot de sociale werkvoorziening verloren, daalde zelfs de kans op werk. Voor jonggehandicapten met arbeidsvermogen stegen de baankansen. Hun inkomenspositie verslechterde echter en het gaat vaker om tijdelijk werk. Het rapport benoemt verschillende oorzaken:

Nieuwe, onbekende rol voor gemeenten

Met de invoering van de Participatiewet werden taken overgeheveld van het Rijk naar de gemeenten. De tegenvallende resultaten zijn onder andere te wijten aan opstartproblemen bij de gemeenten. Gemeenten moesten wennen aan hun nieuwe taak, maar ook aan een nieuwe doelgroep.

Verkeerde aannames

De problemen zijn deels ook structureel van aard. Aannames in de wet blijken niet te kloppen met de praktijk. Zo is lang niet iedereen in staat om te werken. Ook heeft de overgang van verschillende wetten naar één Participatiewet niet geleid tot minder complexiteit. Verder is een deel van de doelgroep niet in beeld.

Financiering

Een ander probleem is de wijze van financiering binnen de wet. Gemeenten ontvangen van het Rijk middelen om mensen die onder de Participatiewet vallen naar werk te begeleiden. Echter, die middelen zijn vrij te besteden. Als gemeenten op uitkeringen besparen, mogen ze het restant houden en ook vrij besteden. Heel zwart-wit is dit voor gemeenten vooral een prikkel hun inspanningen te richten op de meest kansrijke groep binnen de totale doelgroep.

Effect van inzet instrumenten door gemeenten is beperkt

Gemeenten en werkgevers kunnen verschillende instrumenten inzetten om mensen naar werk te begeleiden, bijvoorbeeld proefplaatsing, jobcoach, loonkostensubsidie of no-riskpolis. Een meerderheid van de werkgevers is echter niet op de hoogte van het bestaan van deze instrumenten. De instrumenten zijn volgens werkgevers een voorwaarde om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen, maar zijn op zichzelf niet voldoende om plaatsingen te realiseren. Voor een succesvolle match is namelijk de persoonlijke en continue inzet van alle betrokkenen in de volle breedte van het proces cruciaal.

Groep werkgevers met mensen uit doelgroep in dienst groeit niet

Veel werkgevers geven aan bereid te zijn iemand uit de doelgroep te plaatsen, velen verrichten ook inspanningen daartoe. Maar wanneer het concreet moet worden, komt slechts 19% van de werkgevers tot een concreet plan. Een derde van alle werkgevers heeft daadwerkelijk mensen uit de doelgroep in dienst, jammergenoeg is deze groep sinds de invoering van de Participatiewet niet gegroeid. Plannen van werkgevers voor een plaatsing lopen in de praktijk vaak stuk: door een gebrek aan geschikte vacatures, maar ook lijkt dat het maken van de juiste match een zeer intensief, continu proces is, waarbij veel werkgevers onderweg afhaken. Wanneer het wel lukt mensen te plaatsen, betreft dit vooral mensen met lichamelijke beperkingen, met een relatief kleine afstand tot de arbeidsmarkt.

Niet iedereen in staat om te werken

Het uitgangspunt van de Participatiewet was de gedachte dat mensen die een uitkering ontvangen betaald werk kunnen en willen verrichten, mits dat onder de juiste omstandigheden gebeurt. Volgens gemeenten is een groot deel van de doelgroep echter niet binnen afzienbare tijd in staat om te werken. Ruim 60% van de brede doelgroep van de Participatiewet geeft zelf ook aan niet in staat te zijn om te werken. De helft van hen verwacht dat in de toekomst wel te kunnen. De andere helft denkt nooit meer te kunnen werken, vooral vanwege gezondheidsklachten. De mogelijkheid om aan het werk te gaan, is daarmee niet toegenomen sinds de invoering van de Participatiewet.

Verslechterde inkomenspositie voor jonggehandicapten

Met de invoering van de Participatiewet is de Wajong-regeling voor jonggehandicapten afgeschaft voor nieuwe instroom met arbeidsvermogen. Voor de invoering van de Participatiewet werkte 29% van de 18-jarige Wajongers in het derde jaar na instroom, terwijl dat sinds de invoering van de wet voor 18-jarige vergelijkbare jonggehandicapten vanaf 2015 38% is: een toename dus. Zorgelijk is echter dat de inkomenspositie van jonggehandicapten is verslechterd: ze werken vaak in deeltijd en steeds vaker via een tijdelijk contract. Jonggehandicapten in het doelgroepregister (Banenafspraak) zijn wel vaker duurzaam (langer dan een jaar) aan het werk.

Minder kans op baan voor doelgroep Wsw

Van de wachtenden van eind 2014, die te maken kregen met de Participatiewet, kwam 39% in de vier daaropvolgende jaren aan het werk. Van de wachtenden in eerdere jaren, die bleven vallen onder de Wsw, was dit 55% tot 63%. Als men een baan vond, betrof dit in 52% van de gevallen een baan voor minimaal één jaar. Voor invoering van de Participatiewet was dit zo’n 70%. Ze zijn daarbij ook vaker afhankelijk van een uitkering om in hun levensonderhoud te voorzien. Onder de wachtenden van 2014 zijn echter minder werkenden te vinden die vier jaar later geen uitkering hebben (42%) dan onder die van 2010-2013 (47% tot 55%).

Klassieke bijstandsgerechtigden: nauwelijks groei in baankansen en vast werk  

Voor de klassieke bijstandsgerechtigden zijn de baankansen met de invoering van de Participatiewet nauwelijks verbeterd: hun baankansen waren laag vóór invoering van de Participatiewet (7%) en zijn dat sindsdien ook gebleven (8%). Ook de kans om uit te stromen uit een bijstandsuitkering is maar een fractie gestegen: van 15% naar bijna 16%. Ook voor deze doelgroep geldt o.a: minder banen voor ten minste een jaar, minder vaste contracten, meer kleine banen tot 20 uur per week.

Meer lezen over de eindevaluatie? Klik dan HIER

BRON: Sociaal Cultureel Planbureau